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Réinventons la commune !

Article du numéro 374 - 15 février 2009

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La commune actuelle n'a plus la force critique. Ce n'est faire injure à personne que de constater qu'elles sont nombreuses à n'avoir ni voix au chapitre dans les dossiers importants, ni les moyens humains nécessaires à leurs besoins. Dès lors, il n'y a d'autre choix que d'achever trois dimensions essentielles de l'intercommunalité : territoire, fiscalité et démocratie. Il faut donc supprimer la commune actuelle pour que naisse, au niveau intercommunal, une nouvelle commune.

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Dans la réflexion engagée sur notre organisation territoriale, le couple « commune/intercommunalité » ­représente un champ de réflexion à lui seul. En effet, l'évolution provoquée par la loi Chevènement porte en germe une évolution plus affirmée, voire plus radicale, de ce couple, sauf renoncement c'est-à-dire sauf retour en arrière. Rappelons que le couple « commune/intercommunalité » n'a de sens que dans le transfert de compétences communales à des EPCI. Hier, il ne s'agissait que de compétences de tuyaux, les syndicats intercommunaux étant la parfaite traduction de ce mouvement. Aujourd'hui, il s'agit aussi de compétences plus stratégiques à l'échelle, pertinente, du bassin de vie. C'est pourquoi cette réflexion spécifique « communes/intercommunalités » doit se traduire par un nouveau pas en avant. L'intercommunalité est désormais bien présente dans l'organisation territoriale locale. Diverses données l'attestent. Rappelons dans cet esprit qu'au 1er janvier 2008, 42,4 millions de Français vivaient sous l'ère de la TPU. Au-delà des chiffres, les compétences transférées par les communes et les projets développés par les intercommunalités, témoignent d'une évolution manifeste, même si la course à la ­dotation a été une réalité. Cependant, l'essai est loin d'être transformé : autrement dit, s'arrêter à ce stade reviendrait à rapidement revenir en arrière. Quatre priorités peuvent être dessinées.

Si ce sujet vous interesse et que vous souhaitez donner votre avis, venez débattre sur les propositions misent en avant dans cet article.


Les grandes priorités

La première priorité est de faire en sorte qu'à court terme la totalité du territoire ­national soit couvert par l'intercommunalité. Ainsi que l'a récemment souligné Alain Marleix, secrétaire d'État à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales, aucune de nos communes ne doit rester à l'écart, à l'échelle de chaque bassin de vie. La seconde priorité est de renforcer (ou de poursuivre) les transferts de compétences des communes vers les intercommunalités. La loi de juillet 1999, premier levier de cette mutation, contient cependant également les freins d'un tel mouvement. Cette loi, ­votée à une large majorité, a permis l'élan souligné grâce à son volet incitatif (DGF bonifiée) et à une gestion fine du curseur des compétences facultatives et obligatoires. Mais les lignes de partage réelles, à savoir la problématique des sols, la part du suffrage universel dans la désignation des représentants de l'intercommunalité, l'équité fiscale entre les habitants des villes-centre et ceux des « couronnes » ont été à l'époque contournées. Certes, le succès n'était possible que dans ces conditions, mais il révèle, à l'usage, les ­besoins d'un nouveau pas en avant. En effet, les aménagements successifs de la loi de juillet 1999, en particulier ceux introduits par la loi de démocratie de proximité, ­notamment dans le développement des moyens de mutualisation de services communaux et intercommunaux, ne suffisent pas. Des problèmes de fond demeurent. D'autres surgissent.


Des compétences obligatoires supplémentaires

Prenons par exemple l'étalement urbain. Son traitement par des lois (type SRU) et des procédures (type SCOT) relève davantage de la bonne intention que de l'efficacité. On peut tirer le même bilan des promesses de mixité sociale. Première cause de cet immobilisme, la compétence foncière qui reste communale. Il suffit d'avoir été confronté à la volonté d'un conseil municipal souhaitant à tout prix son lotissement ou, au contraire, à la réticence d'un autre refusant tout logement social, pour comprendre le propos. Face à ces exemples très nombreux, certains ne manquent pas d'opposer la démocratie locale qui légitimerait ce type de position. Dans les faits, la réalité est moins prosaïque, l'intérêt général (à défaut d'une incarnation forte) étant encore facilement soluble dans l'exercice des particularismes locaux. Aucun progrès réel ne sera plus possible sans un basculement de compétences supplémentaires obligatoires des communes aux intercommunalités. Ainsi, la gestion des sols doit devenir une compétence intercommunale. Ce transfert sera garant de ­politiques plus cohérentes de l'étalement urbain (qui impacte directement différents budgets dont ceux des transports en commun, de l'eau, de l'assainissement...), de l'habitat et de la mixité sociale ou encore des plans climats territoriaux. Cette orientation relative à la gestion des sols par intercommunalité est de plus en plus admise. C'est pourquoi il faut ajouter qu'il ne s'agit pas d'une fin en soi, mais bien de l'affirmation que la commune actuelle n'est plus l'échelon pertinent pour mener à bien, c'est-à-dire dans l'intérêt général, les politiques publiques structurantes.


Et vous qu'en pensez-vous faut-il de nouvelles compétences obligatoires pour les EPCI ?


Rapprochons d'abord les intercos elles-mêmes !

Guy Vattier,
maire de Briey, président de la communauté de communes du Pays de Briey

La commune reste indispensable comme échelon de proximité. Même dans les toutes petites communes, le maire joue un rôle essentiel de médiateur qu'il faut absolument conserver. Mais il est absurde de laisser les communes sous perfusion financière de l'État, de la région, du département car elles sont incapables de financer seules ne serait-ce qu'un kilomètre de trottoir. Il faut donc passer à l'échelon intercommunal, tout en gardant les communes comme échelon humain et de lien social. Fusionner les intercos ? Il n'y a pas d'exemple où on a réussi à faire marcher ensemble des gens qu'on a unis contre leur gré. Il faut donc trouver les moyens négociés, mettre en place un arsenal pour les amener à se rapprocher. Mais il faut aussi réfléchir au rapprochement des intercos elles-mêmes : il est absurde de conserver des communautés de communes de moins de 1 500 habitants, qui ont les mêmes difficultés que les communes membres !


Vers la taxe foncière unique

La solidarité fiscale constitue la troisième priorité. La taxe professionnelle unique a montré la voie. Hier, les communes s'entre-déchiraient dans un même bassin d'emploi pour accueillir une entreprise, un bureau ou une grande surface. Aujourd'hui ce n'est plus le cas. Au contraire, les communes ne souhaitent plus accueillir d'activités, désormais considérées comme sources de désagréments (bruit, pollution, etc.), mais uniquement des habitants, si possible propriétaires. Aussi, une taxe foncière unique et une taxe d'habitation unique paraissent-elles devoir dorénavant s'imposer, d'autant que les intercommunalités vont ­devoir « passer » à la fiscalité additionnelle. Une procédure similaire à celle mise en place lors de l'instauration de la TPU est possible, sachant que resterait à régler par une commission intercommunale l'évaluation des bases servant d'assiette à l'impôt local. Ainsi revisité, ce dernier faciliterait la définition de pactes financiers locaux reposant sur l'équilibre entre les transferts de compétences et les transferts financiers ­entre communes et intercommunalités, la commune ne pouvant prétendre (comme pour la TP) à une ressource fiscale supérieure à celle perçue avant la réforme, l'intercommunalité ne pouvant prétendre à une ressource fiscale supplémentaire (additionnelle) sans prise en charge de compétences nouvelles. Une telle évolution n'est nullement antinomique avec une réforme plus globale de la fiscalité locale. Par ailleurs, une mutualisation complète des services serait encouragée pour faciliter des économies de fonctionnement et un meilleur partage des moyens.


Etes-vous pour ou contre une TFU, taxe foncière unique ?


« La concentration est une logique absurde »

Vanik Berberian,
président de l'Association des maires ruraux de France

Non, la commune n'est pas à réinventer car elle existe dans toute son utilité et d'abord parce qu'elle est incarnée, à la différence d'un EPCI qui restera un outil. La « nouvelle formule préconisée », n'aboutirait in fine qu'à la disparition de la commune et la République perdrait en efficacité et en démocratie. Si la question de la pertinence de la commune actuelle au regard de ses moyens est une vraie question, la réponse réside davantage dans la volonté d'arrêter de la dépouiller des compétences qu'elle assure de façon satisfaisante et d'organiser enfin, une réelle péréquation financière.  Mon propos n'est pas hostile à l'échelon intercommunal, indispensable lui aussi, mais ne confondons pas le temps de la réflexion qui peut s'appuyer sur un périmètre plus ou moins grand, selon la nature du sujet, et le temps de l'action dont l'efficacité ne peut oublier la proximité. Sous des habits de modernité, le schéma de coagulation territoriale que certains s'efforcent de nous imposer est en fait d'un incroyable archaïsme. Dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, la concentration est une logique absurde.


Le suffrage universel : une conclusion logique

La logique énoncée dans les trois premières priorités - achèvement de la carte de l'intercommunalité, renforcement des compétences de celle-ci, équité fiscale - induit la proposition d'une élection de l'ensemble des élus communautaires au suffrage universel, avec un fléchage des élus représentant chaque commune. Quoi de plus démocratique au fond ? En fait, il ne s'agirait que de recréer les communes à une taille plus en rapport avec l'évolution des enjeux d'aujourd'hui. La démocratie locale en sortirait renforcée : ce n'est faire le procès de personne que de dire que de nombreuses communes n'ont plus la voix au chapitre dans différents dossiers, soit qu'elles ne sont pas représentées dans les instances décisionnelles (contrat de projet, ­attribution de fonds Feder, etc.), soit qu'elles ne disposent pas des moyens ­humains nécessaires. La concertation des citoyens ne se poserait pas plus qu'aujourd'hui. Le fait que les grandes communes cherchent des solutions pour mieux associer leur population ne suffit pas à justifier qu'une grande majorité de nos concitoyens soient absents de débats qui les concernent tout aussi directement. En résumé, il faut supprimer la commune actuelle pour que naisse, au niveau intercommunal, une nouvelle commune. Il ne s'agit ni d'une fusion, ni d'une absorption, mais bien d'un échelon de travail, de ­réflexion et de consultation de nos concitoyens soit, en d'autres termes, d'un échelon démocratique pertinent dans l'organisation territoriale de demain. Dernier point : qui doit décider ? Après les débats entre spécialistes, entre politiques, entre spécialistes et politiques, après les groupes de travail, après les commissions, doit venir le temps de la consultation de tous. En ce sens, la formule du référendum paraîtrait naturellement la plus appropriée. Car, au bout du compte, chacun d'entre nous ne doit pas perdre de vue que la recherche d'une plus grande efficience de notre organisation territoriale ne saurait avoir d'autre finalité que celle de mieux servir notre ­démocratie républicaine.

Etes-vous pour ou contre le suffrage universel intercommunal ?