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Comment réussir son projet de fusion ?

Article du numéro 370 - 01 décembre 2008

Intercommunalité

La fusion, prochaine étape de l'intercommunalité ?Certains EPCI se sont déjà lancés dans l'aventure, au nom de la cohérence des territoires, de l'augmentation des services à la population et des économies d'échelles. L'affaire n'est pas si difficile, à condition de suivre quelques recommandations.

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L'intercommunalité est aujourd'hui une réalité presque unanime de l'organisation territoriale française. ­Désormais, 92 % des communes sont membres d'un EPCI à fiscalité propre, ce qui rassemble 87 % de la population française. Si ce mouvement est appelé à se poursuivre - 223 communes ont rejoint une structure intercommunale à fiscalité propre en 2007 - la prochaine étape de l'adaptation de ­notre organisation territoriale réside dans la ­fusion des communautés nées des lois ­Chevènement.


Un double constat invite en effet les intercommunalités à se regrouper. D'une part, l'absence d'une taille critique nécessaire à la fourniture d'un service public performant : plus de 50 % des communautés de communes ont une population inférieure à 14 000 habitants. Et d'autre part, le mouvement continu d'extension des bassins de vie et d'emploi, d'interdépendance croissante des territoires, qui invite à repenser des périmètres exigus pensés selon des ­logiques d'opportunité ou de cohérence ­politique. Le développement des services à l'échelon communautaire et la rationalisation des ­périmètres passent donc par la fusion de certains EPCI. Au 1er janvier 2008, vingt-deux ­fusions ont été menées à leur terme. Si des raisons de fond évoquées précédemment commandent une telle évolution, le rapprochement des communautés ne va pas de soi. C'est un processus long, dont la réussite dépend à la fois du pilotage de la ­démarche d'ensemble et des réponses qui ­seront ­apportées à quatre questions essentielles : Quel périmètre ? Quel niveau d'intégration minimum ? Quelle gouvernance ? Et quel pacte financier et fiscal ?


Choisir un périmètre qui a un sens

La définition du périmètre du futur EPCI est fondamentale parce qu'elle conditionne toute la suite de la démarche de fusion. Le périmètre proposé est d'abord le fruit d'une proximité de fait, de projets communs (habitudes de travail en commun, bassin d'emplois identiques, souhait de réaliser un ou plusieurs équipements structurants dont le rayonnement dépasse le territoire d'une seule intercommunalité) ou le constat d'une faiblesse des structures actuelles (présence de nombreuses intercommunalités sur un périmètre restreint, regroupant peu d'habitants).


Quelle que soit la raison qui a fait émerger l'idée d'une fusion, le périmètre envisagé devra être confirmé après examen de trois questions préalables dont dépendent la réussite et la pertinence du projet :


- est-ce que les élus et les services des EPCI du périmètre souhaité pourront travailler ensemble ?


- est-ce que le périmètre est pertinent pour la mise en place de nouveaux services publics et d'équipements ?


- est-ce que le périmètre est suffisamment lisible pour emporter l'adhésion de la population ?


« Un véritable projet de territoire »

Jean-Claude Weiss, président de la communauté de communes Caux-Vallée de Seine

La communauté de communes Caux-Vallée de Seine est née le 1er octobre 2007 de la fusion de trois communautés de communes : Port-Jérôme, canton de Bolbec, région de Caudebec-en-Caux/Brotonne. Elle compte aujourd'hui 47 communes, 68 374 habitants et s'étend sur 484 km2, entre Rouen et Le Havre.

« La fusion correspond à un véritable projet de territoire. L'enjeu est la reconnaissance du bassin de vie en tant que pôle intermédiaire autour de la zone d'emploi de Port-Jérôme.

La fusion a duré 18 mois, de mars 2006 à septembre 2007. Pendant cette période, les élus ont œuvré à la rédaction des statuts, l'harmonisation des compétences, la consolidation budgétaire et la construction d'un pacte financier durable. Notre fusion a fait l'objet d'une large concertation avec les élus (groupes de travail intercommunaux et municipaux, réunions et lettres d'information) et la population (presse, « Rencontres de l'intercommunalité »).

Notre expérience et les difficultés auxquelles nous nous sommes heurtés nous invitent aujourd'hui à interpeller l'État sur un certain nombre de travaux :


- le rapprochement des statuts entre communauté de communes et d'agglomération : à 47 communes, il est pesant de repasser par les communes pour réviser l'intérêt communautaire ;


- la nécessité de préciser textuellement que la continuité juridique entre les anciennes communautés et celle fusionnée s'étend à tous les domaines, en particulier à la question fiscale et au transfert des biens : il est aberrant que les fusions aboutissent à un alourdissement de la gestion ou à une perte de recettes fiscales ;


- la simplification des procédures de sortie des syndicats d'eau et assainissement des anciennes communautés de communes (suite à la prise de compétence concomitante à la fusion) en cas de représentation - substitution. »


Choisir le niveau d'intégration optimum

Lors d'une fusion, certains EPCI sont plus intégrés que d'autres (compétences facultatives, définition extensive ou restrictive de l'intérêt ­communautaire). Au-delà des ­compé­tences que l'EPCI devra obligatoirement reprendre, la fusion doit être l'occasion de revoir l'organisation et la répartition des compétences sur le territoire afin de confier au groupement les compétences nécessaires à la mise en œuvre du projet communautaire.

Le choix des compétences de la communauté issue de la fusion se déroule en quatre étapes :


- bilan des compétences de chaque EPCI concerné par le projet ;


- diagnostic des compétences exercées par d'autres EPCI sur le territoire des EPCI concernés par le projet et dresser la liste des compétences qui pourraient être transférées ;


- réflexion sur les compétences ­aujourd'hui communales, mais dont le transfert semble pertinent par rapport au territoire et aux projets de la communauté issue de la fusion et/ou dont le transfert permet de renforcer et de développer les services offerts à la population ;


- élaboration d'un projet sur les compétences du nouvel EPCI et analyse des incidences pour les syndicats existants, les communes et les habitants.


Définir la gouvernance de la communauté

La réussite d'une fusion implique une large concertation, une forte participation et l'adhésion de l'ensemble des acteurs intéressés par le projet. À ce titre, les initiateurs de la fusion doivent s'interroger dès le début de la réflexion sur la fusion sur deux points :


- quel processus de concertation et de décision pour la mise en œuvre du projet de fusion (au-delà de la procédure prévue par les textes) ?


- quelle implication des EPCI existants, des maires et des habitants dans le projet ?


Tout au long des discussions pour la mise en œuvre de la fusion, les initiateurs du projet devront résoudre la délicate question de la gouvernance de la communauté après la fusion.


Mettre en place un pacte financier et fiscal durable

Très tôt dans la réflexion sur la ­fusion, se pose la question des moyens ­financiers donnés à l'intercommunalité pour mener à bien ses projets. L'augmentation des ressources financières et fiscales de la communauté ne doit pas se traduire par une « asphyxie » des budgets communaux. La répartition équitable des moyens financiers sur le territoire communautaire doit faire l'objet d'une traduction en objectifs dans le cadre du pacte financier qui liera durablement les communes et l'EPCI.


À titre d'exemple, les objectifs d'un pacte financier et fiscal peuvent être : garantir aux communes un niveau de recettes au moins égal à celui avant la fusion, garantir à long terme le financement des services offerts par l'EPCI aux communes et aux habitants, ­accompagner les communes dans leurs projets de développement. Une fois ces objectifs définis, des ­simulations détaillées sur l'ensemble des éléments du pacte financier et fiscal (transfert de charges, attribution de compensation, dotation de solidarité, prospective financière et fiscale...) doivent être réalisées.